7.2 State of the art

Over institutionele verandering is veel geschreven in onder andere de bestuurskunde, bedrijfskunde, politicologie en de management- en organisatiewetenschappen. De literatuur heeft zich versneld na de zogeheten institutionele ‘slag’ begin jaren negentig. Sindsdien zijn er binnen disciplines verschillende scholen ontstaan die de rol van instituties specifiek belichten. Deze inspanningen hebben ertoe geleid dat er in de afgelopen drie decennia flinke stappen zijn gemaakt in het ontwikkelen van methoden om institutionele verandering te omvatten.

De traditionele benadering is vooral gestoeld op een exogeen perspectief. Het besteedt aandacht aan de wijze waarop instituties ontworpen moeten worden, met als onderliggende aanname dat er een centrale en welwillende actor bestaat tezamen met een (doorgaans rationele) maatschappij die de opgelegde regels zullen navolgen. De nadruk ligt daarom op het ontwerpen van instituties die de meest gunstige uitkomsten waarborgen – getting the institutions right is hier een veelgehoord motto. Recentelijk is er ook veel aandacht besteed aan andere vormen van institutionele verandering. Denk hierbij aan transities waarbinnen sociale groeperingen zich ontpoppen als institutional entrepreneurs, bestaande arrangementen uitdagen, en soms zo succesvol zijn dat ze na verloop van tijd institutionele verandering afdwingen. Hiermee zijn ook bestaande manieren van governance aan verandering onderhevig. Naast traditionele vormen van hiërarchie en markten is er steeds meer aandacht voor netwerken als een alternatieve manier van bestuur. Netwerkbestuur rust op onderlinge relaties en vertrouwen van actoren, wat veelal ook is terug te vinden in de bestuursmechanismen van transities en innovaties.

Deze ontwikkelingen, vaak technisch en maatschappelijk van aard, hebben gezorgd voor toenemende complexiteit in de institutionele omgeving. Dit is niet onopgemerkt gebleven in de institutionele literatuur. Enerzijds heeft het ertoe geleid dat conventionele methodiek tekortschiet in verklarende kracht en toepasbaarheid. Anderzijds heeft het de ontwikkeling van nieuwe KEM’s in een stroomversnelling gezet. Omdat wij voornamelijk geïnteresseerd zijn in het laatste, volgt hieronder een bloemlezing van recente state-of-the-art methoden die de huidige institutionele veranderingen tracht te omvatten en verklaren. Hierbij maken wij onderscheid tussen methodiek van emergentie en ontwerp, die respectievelijk de endogene en exogene processen van institutionele verandering benaderen.

Emergentiemethodiek van institutionele verandering Tegenwoordig delen de meeste institutionelen de mening dat institutionele blauwdrukken of transplantatie – het één-op-één kopiëren van institutionele arrangementen – een ondergeschikte methode van institutionele verandering is. Men spreekt steeds vaker van polycentrisch bestuur of institutionele bricolage om te wijzen op de tijds- en ruimteafhankelijke diversiteit van institutionele arrangementen, die zich veelal autonoom manifesteren op het microniveau. Hierbij hoort methodiek gericht op de emergentie-processen van institutionele verandering.

Veel van deze methoden en benaderingen zijn geïnspireerd door en bouwen voort op werk van nobelprijs-laureaat Elinor Ostrom. Uit haar baanbrekende onderzoek naar de mogelijkheden van bestuur van socio-ecologische systemen is gebleken dat lokale actoren in staat zijn om het gebruik van natuurlijke hulpbronnen (de commons) te reguleren zonder dat dit zal leiden tot uitputting. Dit heeft interesse gewekt in alternatieve (niet private of publieke) vormen van governance, zoals informele, hybride, en zelfbesturende bestuursvormen. Om deze diversiteit te omvatten heeft Ostrom het Institutional Analysis and Development (IAD) framework ontworpen wat op verschillende interactieniveaus kan worden toegepast (Ostrom, 2005). Binnen de action arena wordt vervolgens gekeken naar de relevante regels, biofysische attributen en eigenschappen van de gebruikers. Er is daarnaast ook toenemende belangstelling voor de vraag in hoeverre Ostrom’s (2009) Socio-Ecologische Systemen (SES) raamwerk op socio-technische systemen kan worden toegepast.

Naast diversiteit is ook het omvatten van institutionele dynamiek een belangrijke bijdrage van emergentie methodiek. “Instituties zijn voortbrengselen uit het verleden” is een bekende uitspraak van de grondlegger van institutionele economie, Thorstein Veblen. Hiermee meende hij dat instituties altijd hopeloos achterlopen op hun (door technologie-gevoede) veranderende omgeving. Inmiddels weten wij dat succesvolle institutionele verandering maar zelden verloopt via exogene shocks of metamorfoses, maar juist evolutionair en incrementeel is. Dit is iets wat uitgebreid is behandeld door aanhangers van het historisch institutionalisme. Zo hebben Mahoney en Thelen (2010) een nieuw raamwerk ontwikkeld voor incrementele institutionele verandering. Met een blik op de herkomst en ontstaansgeschiedenis van instituties, draagt het bij aan antwoorden op fundamentele vragen over hoe en waarom instituties vaak maar stapsgewijs veranderen. Daarnaast kan het helpen om discrepanties (tussen de intenties en uitkomsten van institutionele verandering) te verklaren door te kijken naar endogene processen, zoals informatiescheefheid en machtsverhoudingen.

Een andere belangrijke methode om de institutionele dynamiek te benaderen is process tracing (Collier, 2011). Dit is een diepgaande methode die kan worden toegepast voor het opsporen van causale mechanismen en hoe deze zich binnen een concrete casus afspelen. Hierbij wordt gedetailleerde kennis opgedaan door het verzamelen van mechanistisch bewijs binnen de casus, wat vervolgens inzicht biedt in hoe causale processen zich in de werkelijkheid afspelen. Hoewel process tracing wordt toegepast op een enkele casus, kan comparatief onderzoek vergelijkbare mechanismen blootleggen. Dit hangt nauw samen met comparative institutional analysis (Morgan et al., 2010). Dit raamwerk kan worden gebruikt om te leren van instituties en praktijken in andere domeinen, regio’s of landen.

Ten slotte is er binnen de emergentiemethodiek ook steeds meer aandacht voor de rol van onderliggende cognitieve en psychologische processen. Hierbij is de institutional logics een populaire methode (Thornton et al., 2015). Een institutionele logic is de verzameling symbolische systemen, zoals aannames, waarden, en overtuigingen waarmee individuen en organisaties betekenis geven aan hun dagelijkse activiteiten. Het kan bijvoorbeeld verklaren waarom juist lokaal-gedreven transities vaak aan maatschappelijke steun winnen.

Ontwerpmethodiek van institutionele verandering De toenemende mate van institutionele diversiteit en dynamiek heeft het ontwerp van instituties ingewikkelder gemaakt. Functionele benaderingen die enkel kijken naar organisatievormen en formele regels lijken veelal te kort te schieten. In de behoefte om onze blik te vergroten, speelt ontwerpmethodiek een belangrijke rol om beleidsmakers te ondersteunen bij het ontwerpen (design) en evalueren (assessment) van institutionele verandering.

Institutional design richt zich specifiek op het ontwerp en herontwerp van formele instituties die moeten leiden tot gewenste effecten (Alexander, 2005). Hieronder vallen strategieën voor institutioneel ontwerp, waarbij kennis over de aard en verscheidenheid van institutionele regels die het gedrag van actoren binnen beleidsnetwerken sturen, wordt ingezet om netwerkregels te beïnvloeden. De design approach zoals toegepast door Waardenburg et al. (2020) biedt een ontwerpbenadering specifiek voor collaboratieve bestuursvormen, waaronder kleinschalige experimenten en co-creatie van innovatieve oplossingen, die passen bij de dynamiek en onzekerheid van hedendaagse maatschappelijke uitdagingen.

Evaluatietools kunnen institutioneel ontwerp verder verbeteren. Zo kan het Framework for analysing leadership functions, task and strategies (Meijerink & Stiller, 2013) worden ingezet om een assessment te maken van verschillende vormen van leiderschap in interorganisatorische netwerken. Deze tool onderscheidt vijf belangrijke leiderschapsfuncties die moeten worden vervuld om transities te realiseren. Nauw verwant is het Adaptive Capacity Wheel (Gupta et al., 2010), een in het onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat ontwikkelde assessment tool om het adaptieve vermogen van instituties te beoordelen. Het kan de sterke kanten van bestaande instituties aantonen, alsmede aangeven waar aanpassingen nodig zijn. Naast het gebruik van onafhankelijke assessments van onderzoekers, kan de tool ook worden gebruikt om practitioners zelf te laten reflecteren op de institutionele context waarbinnen ze opereren. Dit valt samen met process management (de Bruijn et al., 2010), als onderdeel waarvan uiteenlopende strategieën kunnen worden ingezet om actoren in beweging te krijgen, en verandering te brengen in instituties. Voor technologische verandering biedt de technology assessment een interactieve en communicatieve methode om tot een publieke opinie te komen omtrent de wenselijkheid en de wijze van institutionalisering van nieuwe technologieën (Van Est & Brom, 2012).

Tot slot zien we dat ook binnen overheden nieuwe principes en manieren van ontwerpmethodiek ontstaan. Hedendaags beleid rust bijvoorbeeld minder op kosten-baten analyses, maar leunt juist steeds meer op ethische, milieu, en maatschappelijke belangen. Exemplarisch is Vision Zero, een Zweedse beleidsaanpak dat uitgaat van een ethisch principe dat iedere verkeersdode maatschappelijk onacceptabel is (Johansson, 2009). Als gevolg van dit programma is een reeks van technologische, institutionele, en gedragsmaatregelen genomen die het aantal verkeersdoden in Zweden aanzienlijk heeft verminderd. Het Vision Zero principe wordt inmiddels in andere landen en in verschillende domeinen toegepast, zoals in de gezondheidszorg en milieubeleid. Tegelijk worden er ook nieuwe beleidsinstrumenten ontworpen die kunnen meebewegen met maatschappelijke verandering. Een voorbeeld is de Right to Challenge (RTC), met haar oorsprong in Engeland. Tegenwoordig wordt dit ook in Nederland gehanteerd (Ministerie van Economische Zaken, 2016). Met oog op de participatieve samenleving geeft RTC sociale groeperingen de wettelijke mogelijkheid om doelen van een wettelijke regeling op een alternatieve wijze te realiseren of zelfs over te nemen. Dit voorbeeld laat zien dat overheden bereid zijn de kansen voor innovatie te laten opwegen tegen extra toezichtlasten en onzekerheid.